当前，农村产业升级、城乡一体化发展进程不断加快，土地资源紧缺与建设和生活需要的矛盾愈加凸显，土地行政纠纷不断增多。案件审理既要保障农村集体组织成员的合法权益，又要避免当事人滥诉浪费司法资源，则需要对农村集体土地纠纷案件的原告资格进行明确。

根据较 高人民法院发布的《<关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定>的理解与适用》文件精神，“涉及农村集体土地的行政行为包括土地的征收征用、土地出让、土地登记、土地许可、土地处罚、土地确权和强制措施等行政行为及其相应的不作为。”本文研究的问题即哪些主体对上述行政行为不服可以提起行政诉讼。

一、关于原告资格的法律规定

《行政诉讼法》第二十五条*款：

行政行为的相对人以及其他与行政行为具有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

《较 高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条：

有下列情形之一的,属于行政诉讼法第二十五条*款规定的与行政行为有利害关系:

被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的;

在行政复议等行政程序中被追加为第三人的;

要求行政机关依法追究加害人法律责任的;

撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的;

为维护自身合法权益向行政机关投诉,具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的;

其他与行政行为有利害关系的情形。

上述规定是界定行政诉讼原告资格的基本法律依据，据此可知如何理解其中的“利害关系”是正确认定原告资格的关键。

二、司法审判中对于原告资格（利害关系）的认定

自1989年《行政诉讼法》实施以来，无论是理论还是实务，如何判断行政诉讼原告资格中“利害关系”，一直是一个难以把握的问题。刘广明诉张家港市人民政府行政复议案可能是迄今为止较 高人民法院论证谁是“其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”较 为充分的一个判例。

基本案情：刘广明于2016年1月通过信息公开的方式取得了张发改许备〔2015〕823号通知，他认为该通知存在重大违法情形，遂向张家港市政府提起行政复议，要求确认违法并予以撤销。张家港市政府经审查认为，刘广明与823号通知不具有利害关系，遂作出驳回行政复议申请决定。刘广明不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院以被告作出驳回行政复议申请符合法律规定为由，判决驳回刘广明的诉讼请求。在二审法院以同样理由驳回其上诉，维持原判之后，刘广明向较 高人民法院申请再审。

较 高法认为，“‘有利害关系的公民、法人或者其他组织’，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织；所谓‘利害关系’仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织(以下统称当事人)。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。……只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格(原告适格)，才有资格提起行政诉讼。

公法(行政法)上利害关系的判断，同样较为复杂。……其中，保护规范理论或者说保护规范标准，将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，具有较强的实践指导价值。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益(以下统称权益)，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。”

较 高法在（2016）较 高法行申2560号裁定书中对“利害关系”作出了概括性表述：

所谓利害关系，也*是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素：

是否存在一项权利；

该权利是否属于原告的主观权利；

该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。

三、农村集体土地行政案件中的适格原告

上述规定及案例明确了原告资格的认定标准，但是农村集体土地纠纷行政案件是否存在特殊性规定，此类案件中应当如何理解“利害关系”？需要结合相关法规和案例来加以分析。

《较 高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（以下简称《若干规定》）*条 ：

农村集体土地的权利人或者利害关系人(以下简称土地权利人)认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益,提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。

《若干规定》第三条:

村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。

《若干规定》第四条：

土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。

从上述规定来看，具有适格原告主体资格的组织和个人主要有：

一是作为集体土地所有权人的村民委员会或者农村集体经济组织；

二是在集体经济组织不起诉的情形下，也可以是过半数的集体经济组织成员；

三是土地使用权人或实际使用人。

但这是否意味着适格原告只有这三类人？作者认为并非如此，《若干规定》*条指明农村集体土地的权利人、利害关系人有权提起诉讼，该规定第三条、第四条应当理解为是对主要的权利人、利害关系人的列举，且此列举非穷尽，不能认为除此之外的利害关系人不具有原告资格。

案例一（2016）津01行初43号

基本案情：原告王江认为邻居在其宅基地墙外带路进行建设，严重妨碍了其正常生活。邻居称是按照被告蓟县人民政府颁发的土地使用证上确定面积进行建设的。协商无果，原告提起行政诉讼，请求撤销被告蓟县人民政府向邻居颁发的土地使用证。

天津市一中院认为，原告王江因相邻权受到影响提起诉讼，具有原告的诉讼主体资格。

案例二 （2016）较 高法行申1603号

尹宝生与于淑华之兄于友库宅基地前后相邻。1995年10月18日，廊坊市政府为于友库颁发了廊集建（宅籍）字第4-09-239号集体土地使用证。2000年11月6日，廊坊市政府为尹宝生颁发了604号土地证。于淑华主张的宽4米，长17米的通道位于该证范围内。于友库于2012年1月4日死亡。2012年4月7日，于友库之妻李明将房产赠与于淑华。后于淑华向法院提起行政诉讼，请求撤销廊坊市政府为尹宝生颁发的604号土地证。

较 高法认为，于友库与尹宝生的宅基地前后相邻，二人实际上已经形成了基于相邻关系的权利义务关系。相邻关系是物权法领域的重要制度，也是人们生产、生活中的重要权益。《中华人民共和国物权法》第八十四条规定：“不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系。”于淑华主张的“宽4米、长17米”的历史通道被记入尹宝生持有的604号土地证下，如果这一主张成立，则于友库夫妇作为相邻不动产原来的权利人，其相邻关系方面的重要利益将会受到廊坊市政府颁发604号土地证行为的影响，两者之间的利害关系显而易见，故此，其起诉该颁证行为的原告资格亦应予认可。

在《较 高人民法院司法观点集成(新编版)·行政及*赔偿卷I》中，江必新教授也表达了相同观点：

在司法实践中存在争议较大的是并不占有、使用相关土地的其他集体成员能否起诉。我们认为，一般情况下这类成员不能仅以其具有该集体成员资格而获得诉权，因为非法占地等土地违法行为虽然直接侵害了集体经济组织整体的合法权益，然而并不一定直接影响所有集体成员个人的权利义务。如果这类成员能够举证证明即使其没有使用该土地，但土地违法行为已经直接影响到其合法权益（如相邻权），人民法院对其起诉也应受理。

综上所述，农村集体土地行政案件中对于原告资格也应当具体考量利害关系，不宜将适格原告限缩为《若干规定》中明确指出的三类主体，即相关集体经济组织、多数村民、土地使用权人或实际使用人。若集体组织成员虽未占有、使用土地，但能够证明其合法权益受到行政行为影响的，亦有权提起行政诉讼。